Ustav iz 1905. – za nezavisnost Crne Gore

Piše: Akademik Mijat Šuković 

(prethodna dva nastavka na donjem linku)

Ustav iz 1905. – za nezavisnost Crne Gore

---

- Po Ustavu iz 1905. godine, Narodna skupština i Knjaz Gospodar vrše zakonodavnu vlast: „Nikakav zakon ne može biti bez pristanka Narodne skupštine: izdat, ukinut, izmijenjen ili obavezno protumačen” (čl. 73).

CRNOGORSKA NARODNA SKUPŠTINA

- „Skupština može inicirati donošenje, izmjenu, dopunu ili obavezno tumačenje zakona”, ali „formalni projekti zakona proizilaze samo od Vlade” (čl. 78). Narodna skupština ima pravo da „mijenja i dopunjava” svaki projekat zakona dobijenog od Vlade (čl. 88). Narodna skupština ima pravo predlaganja izmjena i dopuna ili tumačenja Ustava.

- Jedino ona donosi odluku o izmjeni, dopuni i tumačenju Ustava (čl. 219 i 220).

- „Bez odobrenja Narodne skupštine ne može se ni u kojem slučaju dacija ili kakav porez ili prirez ustanoviti ni postojeći izmijeniti” (čl. 77).

- Bez saglasnosti Narodne skupštine „ne može se ni otuđiti”, „ni smanjiti, ni razmijeniti” teritorija Crne Gore (čl. 36).

- „Narodna skupština odobrava svake godine državni budžet, koji vrijedi samo za tu godinu” (čl. 158). Bez njenog odobrenja nema budžeta usvojenog za odnosnu godinu.

- Ako ona „nije mogla da utvrdi novi budžet prije početka računske godine, ona će produžiti privremeno budžet istekle godine sve dok novi budžet ne bude utvrđen” (čl. 161). U praksi je, u radu i Narodne skupštine i Knjaza Gospodara, ovo određenje protumačeno da se produžava važnost budžeta iz prethodne godine, „po dvanaestinama”, dok se ne donese novi budžet.

- Produžavanje budžeta istekle godine, dakle, u vlasti je Skupštine (čl. 161). U slučaju da je Skupština razmatrala prijedlog budžeta i da nije odobrila prijedloge Vlade, a da Vlada nakon dobijenih objašnjenja i argumentacije Skupštine ne prihvati njene prijedloge, ni stavovi Vlade nemaju snagu koja obavezuje, već po sili Ustava, a ne po odluci bilo kojeg drugog organa, važi „budžet istekle godine” (čl. 91 i 92).

- Produženje budžeta iz prethodne godine, dakle, može biti samo ako Skupština odbije prijedloge Vlade. Vlada i Skupština su ravnopravni u toj situaciji. Nema nadmoći Vlade i Knjaza.

- „Država se ne može zadužiti” bez odobrenja Narodne skupštine, liše ako to „zahtijeva prijeka potreba zemaljska” u slučajevima kada se Crna Gora „nalazi u takvijem vanrednim prilikama da nije moguće sazvati Narodnu skupštinu” (čl. 93).

- Narodna skupština daje „odobrenje” za zaključenje sa stranim licima „trgovinskih ugovora” kao i onih „čije izvršenje iziskuje kakvo plaćanje iz državne kase ili izmjenu zemaljskijeg zakona ili kojima se ograničavaju javna i privatna prava crnogorskijeh državljana”, a čije zaključivanje u nadležnosti Knjaza (čl. 7). Samo sa odobrenjem Narodne skupštine može se državno imanje ili prihod sa njega založiti ili otuđiti i opteretiti (čl. 164).

- „Skupština ima pravo da pozove ministre ili određene povjerenike, da joj dadu potrebno obavještenje. Oni su to dužni svagda učiniti, osim slučaja kad bi izvjesno saopštenje bilo od štete za zemaljske interese, jer je državna tajna, ili bi se tijem naudilo koristima Crne Gore kad bi se prije vremena saopštilo” (čl. 86). „Vlada je dužna dati skupštinskim odborima na njihovo zahtijevanje potrebno objašnjenje” (čl. 85).

- „Skupština ima pravo ankete kao i istrage u izbornijem i čisto administrativnijem pitanjima” (čl. 95) U radu Skupštine ovo određenje je protumačeno tako da ima pravo anketnog pregleda finansijskog poslovanja svih državnih organa, uključujući njihovo poslovanje prije donošenja Ustava.

- Narodna skupština može da prima „pisane žalbe” o riješavanim  predmetima, „ali ne i žalioce”, i „pisane molbe iz naroda, ali ne i molioce”, te zauzimati stavove o zahtjevima ili predlozima u njima — i svoje stavove o njima dostavljati organima nadležnim za njihovo meritorno riješavanje (čl. 96).

- Nadležnost Skupštine, dakle, obimna je i obuhvata najznačajnija područja vlasti: donošenje zakona, promjenu Ustava, budžet, materijalne obaveze građana prema državi, državna zaduženja, raspolaganje državnim dobrima („državnim imanjem”) i kontrola putem svojih anketnih tijela.

- Iako joj nije dato pravo da iz nje mogu „proizilaziti formalni projekti zakona”, njoj pripada najznačajniji, centralni dio zakonodavne vlasti — konceptualno i sadržinsko uobličavanje zakona i da zakon može postati samo sa sadržinom koju ona usvoji. Sve je isto i na području vršenja budžetske vlasti.

- Skupština, Vlada i Knjaz, dakle, ustavno su stavljeni u odnose uzajamne zavisnosti u vršenju zakonodavne i budžetske vlasti. Njihovim stavljanjem u položaj uzajamne zavisnosti, Ustav obavezuje da djelotvorno sarađuju, da samo u njihovoj saradnji svaki od ovih organa može ostvariti vlast ustavno mu povjerenu. Upravo ono što je princip parlamentarnog sistema — ravnoteža zakonodavne i izvršne vlasti.

- Ipak, ustavno nije otklonjena mogućnost da se uzajamno blokiraju. Ali, uzajamno blokiranje isključivostima ili zloupotrebama, nijedan ustav ne može otkloniti.

- Ukupnosti konstatovanih ustavnih određenja, dakle, negiraju da je Ustav ustanovio Skupštinu sa položajem koji je obavezuje „da sluša knjaza i vladu”, kako se tvrdi u istorijsko-pravnoj i istoriografskoj literaturi.

- Liše izuzetka — da formalni predlozi „zakona proizlaze samo od Vlade” — dakle, nadležnost Narodne skupštine, kao zakonodavnog i ustavotvornog organa, u Ustavu za Knjaževinu Crnu Goru od 1905. godine, propisana je potpuno saglasno onovremenim ustavnim standardima o nadležnosti zakonodavnog organa. Ti standardi su konstitucionalizovani u granicama u kojima su konstitucionalizovani u preovađujućem dijelu tadašnjih ustava evropskih država.

- Odstupanje je od tadašnjih ustavnih standarda i načela parlamentarizma: nedavanje Skupštini prava da samostalno utvrđuje prijedloge zakona. Sa apstraktnog i izolovano gledanog modelskog stanovišta parlamentarizma, to je krnjenje parlamentarizma. Ustavno utvrđenje da Skupština ima pravo da „mijenja i dopunjava” zakonske projekte dobijene od Vlade, kao i praktično-životno iskustvo, ne samo onovremeno već i savremeno, međutim, veoma relativizuju i domet i značaj tog odstupanja od modelskog obrasca parlamentarizma. Opredjeljuju da ono ima manji značaj, manju faktičku težinu, nego što izgleda kada se zaključuje isljučivo sa modelskim pristupom. Pravo da mijenja i dopunjava zakonske projekte Vlade za ostvarivanje zakonodavne funkcije Skupštine znatno je sadržajnije, djelotvornije i mnogo značajnije od prava da utvrđuje prijedloge zakona. To pravo, naime, Skupštini pruža potpunu mogućnost da u zakonski tekst ugradi sve, apsolutno sve, što bi ugradila u nacrt i prijedlog zakona i da projekte dobijene od Vlade iz osnova mijenja.

- A praktičko-životno iskustvo, svuda u svijetu, tada i sada, relativizuje značaj označenog odstupanja od modela parlamentarizma i nedostatak označenog prava zakonodavnog organa, time što iskustvo, svuda u svijetu, tada i sada, kazuje: zakonodavni organi u parlamentarnom sistemu vrlo, vrlo izuzetno pojavljuju se kao predlagači zakona i onda kada im je to pravo zagarantovano. Kazuje da to pravo u realnom životu više egzistira kao deklarisana mogućnost nego kao realno ostvarivo pravo.

- U protekloj deceniji Skupština Republike Crne Gore — na primjer — ima ustavno pravo da predlaže zakone. Od 1992. godine do sada, donijela je stotine zakona. Ona je, međutim, bila predlagač svega nekoliko zakona tematski ograničeno isključivo na materiju finansiranja političkih partija i izbore. Zakona koji se dominatno tiču političkih partija.

- Kada je tako sada, kada Skupštinu čine gotovo isključivo lica sa visokim obrazovanjem, kada postojje elektronski oblici informacija i komunikacija, povoljniji informacioni sistemi i tehnički uslovi, kada poslanici profesionalno vrše poslaničku funkciju, nije prećerano reći da bi prije jedan vijek propisivanje prava Skupštini da predlaže zakone bila više deklaracija i dekoracija nego realno pravo. Propisivanje tog prava ne bi u realnom životu uvećalo stvarnu ulogu tadašnje Skupštine.

- Konstatujem i jedan podatak: sadržina 8 knjiga, sa 6.232 stranice Stenografskih bilježaka o radu tadašnje Skupštine na njenim zasjedanjima od 1906. do 1914. godine kazuje da u čitavom periodu funkcionisanja ondašnje CRNOGORSKE NARODNE SKUPŠTINE (u Stenografskim bilješkama tako je stalno imenovana) nema ni jednog iskaza, pa ni makar uzgredne napomene, da Skupštinu sputava da vrši zakonodavnu funkciju to što nema pravo da formalno podnosi prijedloge zakona. Ona je samo dva puta koristila svoje pravo da inicira zakonsko uređenje pitanja određenih u inicijativama i obje njene inicijative Vlada je realizovala.

- U realnosti, dakle, to odstupanje od parlamentarnih standarda nije imalo negativnih posljedica na vršenje zakonodavne vlasti, položaj i ulogu poslanika i Skupštine. Bez činjeničnog je pokrića, dakle, glorifikovanje značaja konstatovanog odstupanja od parlamentarnih načela.

- Bez činjeničnog utemeljenja je i tvrdnja da označeno odstupanje, jedno jedino od paralamentarnih načela, ima toliko veliki značaj da potpuno degradira ulogu Skupštine u sistemu vršenja zakonodavne vlasti i da je dovoljno da se negativno ocijeni ondašnjim crnogorskim Ustavom ustanovljena varijanta parlamentarnog sistema. Ili čak da je dovoljan dokaz da Ustavom za Knjaževinu Crnu Goru od 1905. i nije ustanovljen parlamentarni sistem, na kakvu se tvrdnju takođe nailazi, mada rjeđe, u literaturi.

SUDOVI: KAPETANSKI, OBLASNI I VELIKI SUD

- Ustav utvrđuje da je „sudstvo nezavisno”.

- Sudovi „pravdu izriču u ime Knjaza Gospodara”, a „sude i rješavaju po zakonima zemaljskijem”.

- „Sudije postavlja Knjaz”. „Sudija može biti samo onaj crnogorski državljanin koji je, uz druge zakonske uslove za državnu službu, redovno svršio pravni fakultet”. „Za predśednika i članove Velikog suda traži se da su služili najmanje 6 godina kao sudije oblasnijeh sudova”.

- Sudovi su „kapetanski, oblasni i Veliki Sud”. U zakonom određenim varošima „kapetansku sudsku vlast vrše opštinski sudovi”.

- „Nikakav sud ni sudsko nadleštvo ne može se ustanoviti drukčije osim putem zakona” (čl. 142-146, 148, 154).

- Utvrđuje se stalnost sudija. Sudijama je garantovano da samo „po zakonu o sudijama” „mogu biti premješteni, otpušteni i penzionisani” (čl. 145 stav 2).

- Tri načela postupka pred sudom ustavno su utvrđena. To su:

1) načelo da je „suđenje javno osim slučaja gdje sud nađe da valja isključiti javnost radi morala i radi reda;

2) obaveza (načelo) da se u svakoj presudi i u svakom rješenju „moraju navesti razlozi i zakonske odredbe na kojima su oni zasnovani”;

3) i načelo (obaveza) da optuženi za zločin „mora imati branioca od kada se pod sud stavi” — sa pravom „optuženog da odredi sebi branioca”, a ako ga ne odredi, „sam sud će mu ga postaviti” (čl. 150-152).

- Ustavni je nalog da se rad sudova zasniva na načelima: zakonitosti, jednakosti građana pred sudom i zabrane povratnog djejstva zakona. Ovo posljednje načelo iskazano je u odredbi kojom se propisuje da „zakon nema povratne sile na štetu prava stečenijeh ranijim zakonima” (čl. 147).

- Ni jedno od ovih rješenja ne odstupa, ni u nijansi, od ustavnih standarda u ondašnjim ustavima evropskih država.

PRAVA CRNOGORSKIJEH DRŽAVLJANA

- Lista „ustavnih prava crnogorskijeh državljana”, ustavno utvrđena i garantovana (čl. 196-217) — podudarna je, obimom i sadržinski, sa standardnim listama ustavno zajamčenih prava građana u ondašnjim kulturno i ekonomski razvijenim evropskim demokratskim državama.

- U vjerskim pravima i izbornom pravu koje nije uslovljeno imovinskim cenzusom — ispred garantovanih u svim ustavima u okruženju.

- Po garancijama slobode štampe, slobode obezbijeđene i zakonom donesenim istovremeno kada je donesen Ustav, i po ustanovljenu prava azila, ispred je većine ondašnjih ustava evropskih država. (Uporediti sa označenim odredbama u tada važećim ustavima: Srbije, Grčke, Rumunije, Belgije, Norveške i Švajcarske.)

- Utvrđeni su i zagarantovani: jednakost pred zakonom crnogorskih državljana, lična sloboda, sloboda savjesti, sloboda „vjerozakonskijeh obreda” svih priznatih vjeroispovijesti.

- Utvrđeni su i zagarantovani: sloboda iskazivanja, u granicama zakona, „misli govorom, pismom, štampom ili slikama”; sloboda štampe, sa garancijom da „se samo zakonom o štampi mogu propisati cenzura ili neka preventivna mjera koja spriječava izlaženje, prodaju i rasturanje spisa i novina”; nepovredivost „tajne pisma i telegrafskijeh depeša, osim u slučaju rata i krivične istrage”.

- Utvrđeni su i zagarantovani: sloboda sakupljana u mirne zborove, sa obavezom „upravljanja po zakonu”; sloboda udruživanja „u ciljevima koji nijesu protivni zakonima”; pravo biranja narodnih poslanika „bez obzira koliko plaća dacije” (čl. 48).

- Utvrđeni su i zagarantovani: pravo na besplatno osnovno školovanje „u javnijem osnovnijem školama” (čl. 138); pravo obraćanja „sa molbama državnijem organima” i na žalbu „protiv nezakonitijeh postupaka vlasti”; pravo na „istup iz crnogorskog državljanstva pošto ispuni svoje dužnosti koje je imao naspram države ili naspram privatnijeg lica”; nepovredivost stana, „osim u slučajevima koje je zakon predvidio i načinom kako zakon propisuje”.

- Utvrđeni su i zagarantovani: nepovredivost svojine, „ma kakve prirode ona bila”, sa izričitim ustavnim zabranama da se „ne može ustanoviti oduzimanje imanja (konfiskacija)” i da „niko ne može biti prinuđen da svoje dobro ustupi za državne ili druge javne potrebe, niti se pravo privatne svojine može radi toga ograničiti, osim đe zakon to dopušta i to uz naknadu”.

- Utvrđeni su i zagarantovani: pravo svakog da može biti pozvan na odgovornost samo pod uslovima utvrđenim zakonima i na način „kako je zakon odredio”; lišenje slobode i pritvor dozvoljeni su samo „u slučajevima i po propisima koje je zakon predvidio”; niko ne može biti suđen „dok ne bude saslušan ili zakonitijem načinom pozvan da se brani”; „nikome ne može suditi nenadležni sud”; „kazna se može ustanoviti samo zakonom”, a primjenjivati jedino na djela „za koja je zakon rekao da će tom kaznom kazniti”; zabranjeno je izricanje smrtne kazne „za čisto političke krivice”, osim „pokušaja ili izvršenja atentata na ličnost Knjaza Gopodara i članova Vladalačkog doma”.

- Utvrđeni su i zagarantovani: pravo opštinama na samoupravu „shodno zakonskijem propisima”; pravo „strancima koji se nalaze na crnogorskom zemljištu da uživaju zaštitu crnogorskijeh zakona što se tiče njihove ličnosti i imanja”. Pravo koje u ondašnjoj crnogorskoj stvarnosti, koju odlikuje i veliki broj lica koja su bježala od turskih i austrijskih vlasti i nastanjivala se na teritoriji Crne Gore. Zabranjeno je izdavati „čisto političke krivce”.

- Utvrđena su i garantovana načela poretka: zakonitost, jednakost pred zakonima, zabrana povratnog djejstva zakona na štetu građana po ranijim zakonima, obaveza „svih i svakoga” da poštuje ustavna određenja. Time su utvrđene normativne prepreke državi da samovoljno i protivzakonito narušava ustavno garantovane slobode i prava građana. Njihova sadržina i njeno djejstvo stvaraju kulturno-duhovni ambijent kvalitetno sasvim drugačijim od doustavnog, koji čini realnim garantovana prava.

- Ustavno je garantovan, dakle, skup i sklop ljudskih prava od kojih jedan dio proizilazi iz zahtjeva ljudske pravde, a drugi iz zahtjeva društvenog života na više životnih polja. Na područjima različitih vidova ljudskog djelovanja, prava čija je priroda emancipatorska.

- Skup i sklop prava i načela poretka koji ima tadašnje istorijsko, političko, religijsko, filozofsko opravdanje. Njihovim garantovanjem je crnogorski Ustav od 1905. godine na nivou demokratskih potreba Crne Gore na početku XX vijeka.

- Naravno, kao i u svakom drugom ustavu, tako i u ovom crnogorskom, pretpostavka je kontinuirano aktivno djelovanje kojim se obezbjeđuje njihovo ostvarivanje. Bez toga od nijednog ustava, pa ni od ovog crnogorskog, ne može se tražiti da učini više od zajamčivanja, ustavovljenja institucija kojim se zajamčeno može ostvariti i utvrđenja obaveze preduzimanja pretpostavljenih aktivnosti.

- Ustav recipira koncepciju da država garantuje prava i slobode, a ne da ih daje.

- Garantovanjem opisanih ljudskih prava stvorena je pravna osnova i obaveza da se zakoni i poredak u cjelini izgrađuju sa njihovim poštovanjem. Da se uzdižu pravcem onovremenih civilizacijskih vrijednosti.

- Garantovanjem prikazane liste prava crnogorskim građanima i označenih načela poretka, Ustav je znatno ograničio ukupnu državnu vlast u Crnoj Gori, što i jeste glavni smisao, osnovna suština ideje ustava i ustavnosti.

- Podśećam na utvrđenje francuskog ustavnog teretičara koji je napisao: „Ustav slobode” nije samo onaj kojim kojim se „ustanovljava liberalni režim nego i onaj kojim se vrši ograničenje vlasti” (Georges Burdeau).

- Garantovana prava kazuju: da je u crnogorskom Ustavu, kao i u drugim ondašnjim ustavima drugih evropskih država, usvojeno logično i vrijedno teorijsko načelo da se garantovanjem prava pojedinca i osiguravanjem njihovog poštovanja, garantuje i osigurava sloboda naroda.

- Dvije činjenice govore da je vrh tadašnje vlasti u Crnoj Gori tom dijelu Ustava davao veliki značaj. To su:

a) U Raspisu svima oblasnim upravama, predśednicima varoških opština i plemenskim kapetanima, koji je 31. decembra 1905/13. januara 1906. uputio ministar unutrašnjih djela povodom dnošenja Ustava, sa naređenjem da se obnaroduje i „objasni narodu”, u prikazu ustavne materije na prvom mjestu i relativno iscrpno napisano je koja prava se ustavno garantuju crnogorskim državljanjima, i da su ustavne odredbe o tome „dragocjena tekovina u svim ustavnim propisima”.

b) U uvodniku prvog broja lista „Ustavnost”, od 4. januara 1906. godine, u prikazu sadržine Ustava, na prvom mjestu su prava crnogorskih državljana zajamčena Ustavom. U prikazu sadržine Ustava u istom listu od 28. septembra 1906, iscrpnom pregledu zajamčenih ljudskih prava dat je primat u odnosu na prikaz organizacije državne vlasti i prikaz ustavnih određenja o vladaocu…

(Nastavlja se)

* * *

IZVORI: - „Ustav za Knjaževinu Crnu Goru od 1905. u svom vremenu”, Podgorica, 2005. - „Činjenicama protiv neistinitih tvrdnji, zabluda, predrasuda, krivotvorenja”, „Ustav za Knjaževinu Crnu Goru od 1905. godine u svom vremenu: radovi sa naučnog skupa, održanog u Podgorici 4. novembra 2005. godine u organizaciji Crnogorske akademije nauka i umjetnosti”, Podgorica, 2006. - (Oprema teksta i priređivanje: „Antena M”)

* * *

MIJAT ŠUKOVIĆ (Kolašin, 1930 - Podgorica, 2011), doktor pravnih nauka. Bio je sudija Sreskog suda u Bijelom Polju (1954-1958), sudija Okružnog suda u Ivangradu (1958-1963) i javni tužilac SR Crne Gore (1963-1967). Član Matične komisije za osnivanje Pravnog fakulteta u Titogradu, od 1973. profesor ovoga fakulteta - predmet Ustavno pravo. Predśednik Ustavnoga suda SR Crne Gore od 1974. do 1982. godine. Član ustavnih komisija. Dva puta potpredśednik Vlade SR Crne Gore, a od 1982. do 1986. potpredśednik Vlade SFR Jugoslavije. Objavio više od 20 monografija iz ustavnopravne, krivičnopravne, istorijskopravne i drugih oblasti. Član CANU.

* * *

Tekst objavljujemo u povodu:

120. GODIŠNJICE CRNOGORSKOGA PARLAMENTARIZMA I USTAVNOSTI

- 27. novembra 1905. održani prvi izbori za skupštinu; 17-19. decembra 1905. konstitisana skupština; - i 19. decembra 1905. usvojen prvi Ustav (datumi po novome kalendaru).